BANCOS CENTRAIS – INDEPENDÊNCIA, AUTONOMIA E DEPENDÊNCIA

Capítulo 10 do livro:

 

MOEDA, SISTEMA FINANCEIRO E BANCO CENTRAL

– UMA ABORDAGEM TEÓRICA E PRÁTICA SOBRE O FUNCIONAMENTO DE UMA AUTORIDADE MONETÁRIA NO MUNDO E NO BRASIL –

Autor:           Márcio Antônio Estrela

 

 

(...)10 – BANCOS CENTRAIS (NO MUNDO E NO BRASIL) – INDEPENDÊNCIA, AUTONOMIA E DEPENDÊNCIA


10.1. INTRODUÇÃO

Os termos independência e autonomia de um banco central relacionam-se a um debate de natureza econômica e política de grande atualidade.

Independência e autonomia dizem respeito ao grau de liberdade que a autoridade monetária detém para tomar as medidas necessárias para atingir os objetivos que lhes foram estabelecidos – pelo Executivo, pelo Legislativo, por algum Conselho composto por representantes de variados setores da sociedade etc. –, ou para estabelecê-los. Isso está relacionado com o fato de a Autoridade Monetária ser e precisar ter as garantias de continuar sendo uma instituição de Estado, não uma instituição de Governo ou de “Mercado”.

A definição de independência e autonomia é inapropriadamente confundida com as características de um banco central independente ou autônomo (mandato, orçamento etc.). Estas últimas são fatores que contribuem para que um BC atue com autonomia, mas que não definem independência nem autonomia. Quer seja, um BC legalmente independente ou autônomo, mas que tem dirigentes que podem ser demitidos a qualquer tempo, que pode ter suas decisões revertidas ou desautorizadas, que pode ter os recursos necessários a seu adequado funcionamento negados, dificilmente conseguiria exercer essa independência ou autonomia na prática.

10.1.1. Independência, Autonomia e Dependência

Embora os dois termos – independência e autonomia – sejam utilizados indistintamente por alguns autores, a melhor literatura econômica define como:

Ø   Independentes: os bancos centrais que têm poder para definir, eles próprios, suas metas e objetivos, e que têm liberdade operacional para definir como atuarão para atingi-las.

Ø   Autônomos: os bancos centrais que têm liberdade operacional para definir como atuarão para atingir as metas e objetivos que lhes foram definidos externamente (pelo Executivo, pelo Legislativo, por algum Conselho composto por representantes de variados setores da sociedade etc.).[1]

Ø   Dependentes: os bancos centrais que sequer detêm a liberdade de definir como atuarão para atingir seus objetivos.

No Brasil, o BCB tem sua principal meta – a “Meta para a Inflação – estabelecida externamente por um conselho – o Conselho Moonetário Nacional (CMN), constituído pelo ministro da Fazenda, ministro do Planejamento e presidente do BCB. O BCB não tem autonomia estabelecida em Lei (De Jure), mas atua com autonomia (De Facto) desde meados da década de 1990.

Importante se faz esclarecer que independência, autonomia e dependência não são “pontos isolados” e sim uma “linha contínua” na qual a classificação se faz por “aproximação”. Explicando melhor: um BC é classificado como “independente”, “autônomo” ou “dependente” em função de deter um maior ou menor grau de independência, autonomia ou dependência. Ou seja, a classificação é feita com base em uma estimativa da “proximidade” do seu grau de independência, autonomia ou dependência em relação às definições destas.

Em geral, um banco central é considerado dependente quando está particularmente sujeito às determinações do Executivo, seja do Tesouro, seja do Ministro da Fazenda ou de ambos. Nesse caso, seu papel se resume a executar as ordens e implementar as políticas previamente definidas pelo Executivo. Mesmo que de alguma forma participe na elaboração de tais políticas, não possui poder de veto das decisões, nem é responsável, em última análise, pelo sucesso ou pelo fracasso de seus resultados.

Um ponto comumente ignorado, mas fundamental na discussão de independência e autonomia, é a necessidade de independência em relação aos mercados. Assim como a independência e autonomia em relação ao Executivo, a independência e autonomia em relação aos “Mercados” é também fundamental para o adequado cumprimento de seus objetivos. O papel da Autoridade Monetária requer, algumas vezes, enfrentar os interesses do “Mercado” e, até, confrontar suas perspectivas, análises e prognósticos.[2]

Outra questão que não pode ser esquecida é que mesmo os bancos centrais com elevado grau de independência ou autonomia seguem mantendo canais de coordenação com os definidores das políticas de governo: essa coordenação pode se dar com reuniões periódicas entre o presidente do banco central e o do ministério da Fazenda do Governo eleito, como nos EUA (o presidente do Fed participa de reuniões regulares com o secretário do tesouro, nas quais são discutidas as políticas monetária, orçamentária e financeira); ou com a participação do ministério da fazenda do governo eleito nas reuniões de diretoria do banco central, como no Chile (o ministério da fazenda participa das reuniões do conselho do bc do Chile – considerado um dos primeiros da América Latina a ter maior grau de autonomia – com direito a voz, tendo poder de veto em temas específicos).

Ainda, geralmente segue sendo competência do governo eleito a indicação do presidente e dos diretores para o banco central. E, no caso de bancos centrais autônomos, como as metas e objetivos são definidos externamente, estas sempre podem ser alteradas ou atenuadas por quem tem a competência legal de as estabelecerem (Executivo, Legislativo, algum Conselho composto por representantes de variados setores da sociedade etc.).[3]

Finalmente, independência e autonomia não isentam os bancos centrais da necessidade de “prestar contas”: a fiscalização, auditoria de contas, e necessidade de se reportar periodicamente ao Legislativo (no caso do Fed, o Poder Legislativo pode exigir resultados das política e alterações, se necessário).

10.1.2. Significado

Para Blinder[4], ultimamente a tendência tem sido conceder maior autonomia ao banco central. Autonomia significa, em primeiro lugar, que o banco central tem liberdade para decidir como atingir seus objetivos e, em segundo, que muito dificilmente suas decisões serão anuladas por outro setor do governo. Além disso, para ser autônomo, o banco central precisa ter a liberdade de tomar decisões politicamente impopulares.

O primeiro argumento não implica que cabe apenas ao banco tomar decisões, tarefa que, na verdade, cabe aos representantes eleitos pela população, devendo, então, o banco central servir à vontade pública, ou seja, o banco deve ter autonomia de instrumentos e não de objetivos. O Banco Central Europeu tem como principal missão preservar o poder de compra do euro e, deste modo, a estabilidade de preços na área que adotou a moeda e o Fed é instruído para buscar tanto o “emprego máximo” quanto “preços estáveis”. Em ambos os casos, os objetivos da política monetária são definidos na legislação[5]. Mas cabe ao Fed, por exemplo, decidir como vai lidar com as duas variáveis no curto prazo.

A segunda e crucial marca registrada da autonomia é a quase irreversibilidade das decisões de um banco central. No sistema americano, nem o presidentnem a Suprema Corte podem anular decisões do Federal Open Market Commitee (FOMC). Em circunstâncias específicas, o Congresso pode anular essas decisões. Isso torna as decisões do FOMC, na prática, imunes à revogação. Sem essa imunidade, o Fed não seria realmente autônomo, já que suas decisões seriam acatadas apenas quando não desagradassem alguém mais poderoso.

Blinder (1999) também se preocupou em responder à pergunta “Por que o banco central deveria ser autônomo?” Segundo o autor, basicamente porque a política monetária, por sua própria natureza, requer um horizonte de longo prazo, haja vista a defasagem entre decisões e efeitos da política monetária sobre a produção e a inflação. Portanto, as decisões não têm resultados imediatos. A outra razão, mais importante, é que o processo de desinflação tem um custo inicial e apenas gradualmente, com o tempo, dá retornos. Se os políticos elaborassem política monetária com um horizonte de planejamento de curtíssimo prazo, seria difícil resistir à tentação de buscar ganhos de curto prazo, à custa do futuro. Assim, a política monetária deve ser despolitizada. A maior parte das evidências empíricas confirma essa hipótese, pelo menos para os países industrializados. Estudos empíricos mostram que, mesmo que não de forma universal, países já industrializados, com bancos centrais mais autônomos, gozam de índices médios de inflação mais baixos, sem apresentar índices médios de crescimento reduzidos. A alta correlação negativa entre autonomia do banco central e inflação, entretanto, não se mantém quando se toma amostra maior, incluindo nações em desenvolvimento.

Conforme Saddi[6], um banco central totalmente independente é livre não só para escolher os meios de implantação da política monetária, mas também suas próprias metas. Formula e executa toda a política referente à moeda, sendo livre para deliberar sobre assuntos de gestão interna sem a ingerência do Executivo, bem como sobre os demais temas, tais como a supervisão e o controle do sistema financeiro. Mesmo que a diretoria seja nomeada pelo Poder Executivo, este não pode exonerá-la nem fixar seus rendimentos. Ao poder legislativo cabe fiscalizar e aprovar as diretrizes gerais de política econômica, bem como propor a destituição da diretoria em casos específicos e preestabelecidos por lei.

10.1.3. Breve Histórico

A idéia de autonomia de um banco central surgiu no século XX e está relacionada basicamente à execução da política monetária. Até então, a grande importância da função de banqueiro do estado tornava os vínculos do banco central com o poder executivo muito estreitos, o que, obviamente, restringia acentuadamente sua autonomia. Existem, entretanto, algumas exceções, como o caso do Banco da Suécia que, já no século XIX, se reportava ao Parlamento e não à Coroa.

A autonomia adquirida pelos bancos centrais das principais economias do mundo foram, quase sempre, uma forma de reforçar a atuação da autoridade monetária em prol da estabilidade.

O FED, criado em 1913, após não ter sido capaz de atenuar os efeitos da “Crise de 1929”, teve sua autonomia reforçada. O Banking Act, lei de 1935, concedeu maior autonomia ao Conselho, retirou os mandatos do Secretário do Tesouro e do Comptroller of the Currency, substituídos por dois diretores. Além do mais, criou o Federal Open Market Committee (FOMC), um comitê de 12 pessoas, que passou a decidir sobre as operações de mercado aberto, tornando-se, a partir de então, o mais importante órgão de política monetária. O Banking Act também centralizou o poder na Junta de Governadores, reduzindo o poder dos Bancos do Federal Reserve. Além disso, os mandatos foram ampliados para 14 anos. A autonomia foi ainda mais reforçada em 1951 quando o Treasury-Fed Accord desobrigou o Fed de financiar os títulos do Tesouro aos preços por este estabelecidos. Até então, comprar títulos do governo era considerado uma “função natural” do banco central norte-americano.

O Banco Federal da Alemanha (Deustsche Bundesbank) foi criado após a 2ª Guerra Mundial já com autonomia institucional e funcional e independência para o exercício de suas atribuições asseguradas por Lei. Essa independência era consequência da traumática experiência da hiperinflação alemã do período entre a 1ª e a 2ª Guerra Mundial – quando não havia restrições a que o então banco central (Reichsbank) concedesse empréstimos ao governo – que desorganizou a economia e a sociedade alemã, contribuindo para o aparecimento do Nazismo. O Banco Central Europeu surgiu assumindo integralmente o modelo do Bundesbank e expandindo-o para toda a Europa.

Nos últimos anos, as discussões sobre o grau de autonomia ou independência que deve ser conferido a um banco central têm se intensificado. Parte dessas discussões decorreu do fato de que conceder autonomia a seus bancos centrais foi condição imposta aos países para integrar a Unidade Monetária Europeia (UME). Nesse caso, o aumento da autonomia em relação aos seus governos foi acompanhado pela submissão desses bancos centrais às diretrizes de política monetária estabelecidas pelo Banco Central Europeu (BCE), que nasceu como o banco central mais autônomo do mundo, pois sua direção não está sujeita a mandatos políticos.

No Brasil, discute-se novamente a regulamentação do artigo 192, da Constituição Federal de 1988, que trata do Sistema Financeiro Nacional, o que tem intensificado o debate sobre qual seria o formato do banco central mais conveniente para o país.

10.1.4. Independência, Autonomia De Facto (na prática) ou De Jure (pela Lei)

Uma questão relevante é a da independência e autonomia De Facto (na prática) ou De Jure (pela Lei).

Quanto assegurada por Lei, a independência ou autonomia possui maior robustez e segurança, mas não é garantia de que a Autoridade Monetária estará blindada de influências externas.

Algumas vezes, bancos centrais com autonomia assegurada em Lei são submetidos a pressões diversas que levam a que, na prática, não consigam atuar com autonomia.[7]

No Brasil, o BCB não tem autonomia assegurada em Lei, embora atue de forma autônoma desde meados da década de 1990. Ou seja, não tem autonomia De Jure (pela Lei), mas atua com autonomia De Facto (na prática).

10.2. Autonomia, Responsabilização e Governança

Ao exercer sua autonomia, um banco central deve estar sujeito a questões de responsabilização (accountability) e governança. Segundo Moser-Boehm[8], a articulação destes três elementos configura o chamado triângulo moderno dos bancos centrais.

Em relação ao citado triângulo autonomia, responsabilização e governança, a literatura aponta alguns aspectos institucionais e organizacionais relevantes para avaliá-lo:

Ø   Limitação de objetivos e funções.

Ø   Especificidades e precisão das metas.

Ø   Base estatutária para autonomia.

Ø   Garantias institucionais do Executivo.

Ø   Circunstâncias em que ocorre a nomeação da sua diretoria.

Ø   Financiamento das atividades.

Ø   Forma com que é exercido o controle externo.

Analisando esses fatores se consegue definir as características comumente associadas a um banco central autônomo ou independente, características que contribuem para que um BC exerça sua missão com independência ou autonomia.

10.2.1 Objetivos e funções

Em geral, um banco central dependente tem objetivos vagos e amplos[9] como os do próprio executivo. Por outro lado, um banco central com grande autonomia formal tem menor número de objetivos estatutários. O Banco Central Europeu tem o objetivo estatutário de garantir a estabilidade interna e externa da moeda. A mesma situação ocorre com os Bancos Centrais do Chile e da Suíça, que também são altamente autônomos.

No Brasil, pode-se considerar que a adoção da meta de inflação, em junho de 1999, tornou menos vagos os objetivos do Banco Central. Avaliar os resultados da política econômica pelo comportamento da taxa de inflação do período é mais consistente do que acompanhar a evolução da base monetária ou de outro agregado monetário. Mesmo assim, muitos consideram que os objetivos estatutários do Banco Central do Brasil são muito amplos, incluindo atribuições que não seriam típicas de um banco central como, por exemplo, a administração de consórcios.

10.2.2 Autonomia em relação ao Executivo

Para Lybek[10], o primeiro ponto importante é que o banco central seja proibido, de preferência por norma constitucional, de financiar diretamente o governo, o que retira qualquer vínculo entre o comportamento da oferta monetária e o financiamento de déficits governamentais.

Outro aspecto que deve ser considerado é a liberdade para definir taxas de câmbio, na medida em que o ingresso e saída de divisas interfere na oferta monetária. Além disso, a diretoria do banco deve ter garantia total de que, em conseqüência de suas ações, dentro dos preceitos legais, seus componentes não serão exonerados ad nutum pelo presidente do país.

Quanto aos instrumentos de política monetária, o ideal é o banco central poder dispor, sem restrições, de todos eles. Os instrumentos clássicos correspondem à assistência financeira de liquidez/redesconto, ao recolhimento compulsório ou encaixe obrigatório e ao mercado aberto. Esses instrumentos existem em quase todos os países, podendo haver inclusive outros, adaptados às características institucionais de cada um. Em alguns, existe restrição no tocante ao poder de alterar livremente as taxas de recolhimento compulsório, especialmente no controle monetário de curto prazo.

Alguns estudos de Arnone, Laurens, Segalotto e Sommer[11]-[12]-[13] indicam que o processo de autonomia de um BC envolve, na maioria dos casos, três estágios:

i.               Estabelecimento do marco legal para a autonomia.

ii.             Desenvolvimento da autonomia operacional.

iii.           Aprofundamento da autonomia política em termos de formulação de políticas.

Geralmente segue sendo competência do governo eleito a indicação do presidente e dos diretores para o banco central. E, no caso de bancos centrais autônomos, como as metas e objetivos são definidos externamente, estas sempre podem ser alteradas ou atenuadas por quem tem a competência legal de as estabelecerem (Executivo, Legislativo, algum Conselho composto por representantes de variados setores da sociedade etc.).

No Brasil, o parágrafo primeiro do artigo 164 da Constituição Federal dispõe que “é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira”. No entanto, o parágrafo segundo estabelece que “o banco central pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros”, ou seja, com objetivos de política monetária.

O Banco Central do Brasil utiliza todos os instrumentos clássicos mencionados. Quanto à política cambial, os incisos XVIII e XIV do art. 48 da Constituição Federal estabelecem que cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor, respectivamente, sobre “matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações”, e sobre “moeda, seus limites de emissão e o montante da dívida mobiliária federal”.

A responsabilidade pelas decisões de política cambial, pela administração das reservas internacionais e demais atribuições na área externa é do Conselho Monetário Nacional. Ao Banco Central do Brasil cabe sua execução.

No que concerne à autonomia operacional, o marco legal brasileiro ainda não estabelece autonomia ao Banco Central do Brasil. Entretanto, a despeito de não ter autonomia na Lei, o BCB vem, na prática, operando com autonomia desde meados da década de 1990, autonomia conquistada pela efetiva atuação na manutenção da estabilidade inflacionária.

Quanto à demissão, no Brasil o presidente e os diretores do BCB são demissíveis ad nutum pelo Presidente da República.

10.2.3 Função, designação e demissão do presidente e dos diretores

Essa questão é, muitas vezes, confundida com a própria autonomia de um banco central. De maneira geral, considera-se que mandatos mais longos e com prazos pré-fixados para o presidente e diretores, de preferência desencontrados do mandato do poder executivo, contribuem para conferir grande autonomia ao banco central. Em países onde o banco central é bastante autônomo, os mandatos dos diretores variam de 8 a 14 anos, e sua demissão só pode ocorrer em caso de falta grave. Além disso, os mandatos podem ser renovados e, em geral, essa renovação não ocorre concomitantemente à alterações nos componentes do poder executivo (presidente ou primeiro ministro).

Em relação à governança, Lybek (2004) defende que esta seja estabelecida de modo a limitar o risco de interferência governamental no exercício do mandato do banco central. Para assegurar a autonomia do banco central, o autor analisou algumas experiências e propôs os seguintes elementos de governança:

i.               O governador e os diretores devem preencher certos critérios de qualificação, incluindo boa conduta moral e experiência.

ii.             Oficiais do governo, caso detenham participação no Board, devem ser minoria e não ter direito a voto.

iii.           A nomeação do presidente e dos membros do Board deve ser feita preferencialmente por diferentes poderes do governo.

iv.           Direcionamentos do governo sobre membros do Board deve ser explicitamente proibido. e

v.             O período de mandato do presidente e dos diretores deve durar mais do que o ciclo eleitoral.

No Brasil, a nomeação do presidente e diretores do Banco Central é competência do Presidente da República, mas cabe ao Senado Federal aprová-los, previamente, por voto secreto, após argüição pública. Não existe mandato estabelecido para esses cargos. A demissão não necessita ser aprovada pelo Senado, podendo ser feita ad nutum.

10.2.4. Cooperação com o Governo

Mesmo os bancos centrais com elevado grau de independência ou autonomia seguem mantendo canais de coordenação com os definidores das políticas de governo: essa coordenação pode se dar com reuniões periódicas entre o presidente do banco central e o do ministério da Fazenda do Governo eleito, como nos EUA (o presidente do Fed participa de reuniões regulares com o secretário do tesouro, nas quais são discutidas as políticas monetária, orçamentária e financeira); ou com a participação do ministério da fazenda do governo eleito nas reuniões de diretoria do banco central, como no Chile (o ministério da fazenda participa das reuniões do conselho com direito a voz, tendo poder de veto em temas específicos).

Ligado à questão da autonomia, responsabilização e governança, Moser-Bohem (2007) destaca que é importante um contato contínuo entre as autoridades do governo e do banco central como forma de manter a consistência entre as políticas.

Visando entender na prática a efetivação desta cooperação, o autor realizou um estudo com 24 bancos centrais, 11 de países industrializados e 13 de países emergentes, no qual explora as formas e relevâncias do citado relacionamento. Seus achados indicam que:

i.                   Nos países industrializados o relacionamento entre banco central e governo tende a ser mais informativo, enquanto nos países emergentes existe uma troca maior de informações detalhadas, análises e maior escopo dos assuntos tratados, indicando assim uma maior propensão para a cooperação.

ii.                   A consulta entre banco central e governo, seja ela formal ou informal, tende a ser mais contínua e freqüente nos países emergentes.

iii.                   Nos países emergentes existem grupos de coordenação que discutem questões de política monetária e fiscal, enquanto nos países desenvolvidos os grupos são formados apenas para discutirem questões de estabilidade financeira.

iv.                   Bancos centrais em países industrializados têm maior propensão a comentar com isenção (criticar) mais freqüentemente sobre políticas de governo do que os bancos centrais de países emergentes.

10.2.5. Responsabilidade formal na condução da política monetária

A principal característica de um banco central autônomo é o poder formal de determinar a política monetária a ser implementada e resolver os conflitos daí decorrentes com os demais órgãos e políticas de governo, embora exista sempre um controle externo que pode ser tanto do governo, como do público. Teoricamente, um banco central independente propõe e implementa qualquer política monetária sem discussões prévias com o executivo, o legislativo ou qualquer outro grupo, podendo inclusive tomar atitudes que contrariem outros interesses. Assim, a independência total pressupõe a autossuficiência absoluta que, na prática, não é viável.

No Brasil, os vínculos entre o Banco Central e os poderes executivo e legislativo estão estabelecidos em vários dispositivos legais. Assim, os incisos XVIII e XIV do art. 48 da Constituição Federal estabelecem que cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor, respectivamente, sobre “matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações”, e sobre “moeda, seus limites de emissão e o montante da dívida mobiliária federal”.

Pelo Art. 6º da Lei 9.069, de 29 de junho de 1995, o Presidente do Banco Central do Brasil submete ao Conselho Monetário Nacional, no início de cada trimestre, programação monetária para o período. Após aprovação do CMN, a programação monetária é encaminhada à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal. O Congresso Nacional poderá, com base em parecer dessa Comissão, rejeitar essa programação, mediante Decreto Legislativo, no prazo de dez dias a contar de seu recebimento. Caso o Congresso Nacional não aprove a programação monetária até o final do primeiro mês do trimestre a que se destina, fica o BCB autorizado a executá-la até sua aprovação. Além disso, o Presidente do Banco Central deve enviar, pelo Ministro da Fazenda, ao Presidente da República e aos Presidentes das duas Casas do Congresso Nacional, relatório trimestral sobre a execução da programação monetária e demonstrativo mensal das emissões de Real, as razões que as determinaram e a posição das reservas internacionais a elas vinculadas.

Pelo Decreto 3.088, de 21 de junho de 1999, o Conselho Monetário Nacional fixa as metas para a inflação como diretriz de política monetária. Esse Decreto estabeleceu que ao Banco Central do Brasil compete executar as políticas necessárias para cumprimento dessas metas e, em caso de não cumprimento, o Presidente do Banco Central do Brasil divulgará publicamente suas razões, por meio de carta aberta ao Ministro de Estado da Fazenda. A carta deverá conter a descrição detalhada das causas do descumprimento, as providências para assegurar o retorno da inflação aos limites estabelecidos e o prazo no qual se espera que as providências produzam efeito.

Cabe ainda ao Banco Central do Brasil a divulgação, até o último dia de cada trimestre civil, do Relatório de Inflação, abordando o desempenho do regime de “metas para a inflação”, os resultados das decisões passadas de política monetária e a avaliação prospectiva da inflação. Como medida adicional de transparência, após cada reunião do Copom, as decisões de política monetária são prontamente anunciadas, ocasionalmente acompanhadas de notas para a imprensa. Uma semana depois, a Ata do Copom é publicada. Essas providências têm aumentado a credibilidade e a confiabilidade do BCB junto ao público no BCB, condições básicas para referendar o aumento da sua autonomia.

10.2.6. Financiamento das atividades do banco central

Paralelamente a estas questões, um aspecto bastante ligado a responsabilização e governança é a autonomia financeira de um banco central. A integridade financeira de um banco central deve ser protegida para impedir influência governamental via direcionamento das despesas ou via procedimentos para apropriação de seus recursos.

Para Lybek (2004), o ideal é que o banco central tenha um capital inicial autorizado e acumule reservas até um nível que seja suficiente para lidar com os riscos que enfrenta. Além disto, o governo deve dar autonomia de gastos e se manter obrigado a automaticamente recapitalizar o banco central, uma vez que, dadas as características das funções deste, os resultados do seu balanço decorrem da política econômica que foi implementada, podendo, por isso, ocorrer a apuração de “prejuízos” por anos sucessivos. Em relação aos resultados positivos, o banco central deve transferi-los para o governo apenas após realizar a acumulação de capital próprio que considera relevante para lidar com os riscos de suas operações. Moser-Bohem (2007) inclui também entre a autonomia financeira dos bancos centrais, a capacidade de ajustar salários e, assim, atrair e manter profissionais no nível dos padrões requeridos para suas ações.

O Banco Central do Brasil elabora seu Orçamento Organizacional[14], que é encaminhado para aprovação do Congresso Nacional, no âmbito do orçamento da União. Nesse sentido, se sujeita às determinações do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, quanto às limitações na realização das despesas. Já o Orçamento Operacional – Orçamento de Receitas e Encargos de Operações de Autoridade Monetária[15] – é submetido primeiramente à Diretoria e, posteriormente, à aprovação no âmbito do CMN.

Cabe observar que a Medida Provisória 2.179, de 27 de julho de 2001, estabeleceu que o resultado das receitas e encargos apurados no balanço semestral do Banco Central do Brasil[16], depois de computadas eventuais constituições ou reversões de reservas, será considerado:

I.               Se positivo, obrigação do Banco Central do Brasil para com a União, devendo ser objeto de pagamento até o décimo dia útil subseqüente ao da aprovação do balanço pelo Conselho Monetário Nacional.

II.            Se negativo, obrigação da União para com o Banco Central do Brasil, devendo ser objeto de pagamento até o décimo dia útil do exercício subseqüente ao da aprovação do balanço pelo Conselho Monetário Nacional.

Até então, em caso de prejuízo, esse não era coberto pelo Tesouro, devendo ser compensado quando forem apurados resultados positivos[17].

Dadas as características de suas funções, os resultados do balanço do Banco Central decorrem da política econômica que foi implementada, podendo, por isso, ocorrer a apuração de “prejuízos” por anos sucessivos.

10.2.7. Controle externo

Por maior que seja a autonomia do banco central, existe a obrigação de prestar contas a um órgão específico. Independência e autonomia não isentam os bancos centrais da necessidade de “prestar contas”: a fiscalização, auditoria de contas, e necessidade de se reportar periodicamente ao Legislativo (no caso do Fed, o Poder Legislativo pode exigir resultados das política e alterações, se necessário). A maior parte dos bancos centrais reporta-se semestral ou trimestralmente ao congresso nacional.

No que diz respeito à responsabilização, Lybek (2004) argumenta que ela é necessária para assegurar que um banco central autônomo use efetivamente e de forma eficiente a autonomia que lhe foi atribuída pelo poder político. Em geral, a responsabilização de um banco central autônomo ocorre em relação ao público e a um determinado ente político. As formas concretas desta responsabilização podem ser exercidas por meio de um monitoramento das ações do banco central e de sanções a seus dirigentes quando não alcançarem as metas propostas.

No que diz respeito ao monitoramento, o autor defende que um banco central deve publicar declarações políticas oficiais ao menos uma vez por ano e publicar reportagens anuais sobre o desenvolvimento de sua política monetária e outras operações que realiza. Estas reportagens, por um lado, servem para moldar as expectativas do público quanto às ações do banco central, uma vez que tornam mais claros quais fatores dentro e fora do banco central afetam suas ações e, por outro lado, fazem mais difícil para o governo interferir nas ações do banco central sem que o público seja informado e tenha consciência disto.

Quanto às sanções, propõe o autor que o presidente do banco central possa sofrer até mesmo demissão quando não atinja as metas estabelecidas e que tais sanções sejam estendidas aos diretores[18]. Argumenta, porém, que o ideal seria que o julgamento de ambos fosse realizado por um tribunal independente ou mesmo a Suprema Corte do país.

No Brasil, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,operacional e patrimonial é exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. O Executivo exerce o monitoramento pela Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda.

10.2.8 Independência em relação aos mercados

Um ponto comumente ignorado, mas fundamental na discussão de independência e autonomia, é a necessidade de independência em relação aos mercados. Assim como a independência e autonomia em relação ao Executivo, a em relação aos “Mercados” é também fundamental para o adequado cumprimento de seus objetivos. O papel da Autoridade Monetária requer, algumas vezes, enfrentar os interesses do “Mercado” e, até, confrontar suas perspectivas, análises e prognósticos.[19]

Segundo Blinder (1999), raramente é discutida a independência dos bancos centrais em relação aos mercados financeiros o que, embora um tanto inatingível, é desejável, pois a política monetária funciona por meio dos mercados. Por isso, a percepção das reações prováveis dos mercados é relevante para a formulação de políticas econômicas e as reações do nível de atividade são relevantes para avaliar o timing e a magnitude dos efeitos da política monetária.

Mas o acompanhamento das reações dos mercados deve ser realizado sem representar uma submissão da autoridade monetária aos mercados até porque, em muitos momentos, a política do banco central precisa enfrentar e até confrontar o mercado.

Blinder (1999) argumenta que os dirigentes de bancos centrais podem ficar tentados a “seguir os mercados”, ou seja, produzir sequência de taxas de juros que os mercados embutiram nos preços dos ativos. Os mercados fornecem feedback que monitora e avalia publicamente o desempenho do banco central em tempo real. Por isso os dirigentes de bancos centrais naturalmente recorrem aos mercados para obter avaliação instantânea, de forma que seguir apenas a sinalização dos mercados pode ser uma boa maneira de evitar surpresas financeiras perturbadoras, o que é um fim legítimo, mas pode causar política monetária fraca, por várias razões:

i)               os mercados especulativos tendem a “andar em manadas” e ter reações exageradas. Os dirigentes de bancos centrais precisam ser cautelosos e prudentes.

ii)             os mercados financeiros são extremamente suscetíveis a modas e bolhas especulativas, que às vezes se distanciam muito do que é fundamental. Os dirigentes de bancos centrais precisam estar imunes contra caprichos e manter os olhos no que é fundamental.

iii)           os operadores dos mercados financeiros, mesmo os de instrumentos de longo prazo, freqüentemente comportam-se como se tivessem uma visão “grotescamente míope”, enquanto que manter um horizonte de longo prazo é a essência das atividades corretas dos bancos centrais.

Ou seja, ademais da independência em relação ao Governo, é também imprescindível a independência em relação aos mercados.

10.2.9 Autonomia do banco central e credibilidade.

A credibilidade é um bem precioso que não deve ser desperdiçado, mesmo que necessariamente não reduza a inflação. Isso porque um banco central, quanto mais autônomo, mais poder tem sobre a economia. Essa autoridade é uma confiança pública delegada ao banco pelo corpo político. Em troca, os cidadãos têm o direito de exigir que as ações do banco correspondam às suas palavras, o que é a marca registrada da credibilidade.

10.3.          Autonomia e Controle da Inflação: Estudos Empíricos

Estudos empíricos mostram que, mesmo que não de forma universal, países já industrializados, com bancos centrais mais autônomos, gozam de índices médios de inflação mais baixos, sem apresentar índices médios de crescimento reduzidos. A alta correlação negativa entre autonomia do banco central e inflação, entretanto, não se mantém quando se toma amostra maior, incluindo nações em desenvolvimento.

Segundo Eijffinger e Haan[20], a maioria dos estudos mostra uma clara e bem conhecida relação inversa entre independência do banco central e o nível de inflação, especialmente para o período posterior a 1973. Nesse sentido é importante enfatizar que os estudos devem levar em consideração não somente o período, mas também o tipo de taxa de câmbio utilizada, visto que esses dois aspectos podem enfraquecer consideravelmente o argumento. É também importante ressaltar que a existência de uma correlação negativa não implica na existência de uma causalidade, visto que um terceiro fator poder ser a principal razão. O que se sabe com razoável segurança é que instabilidade política está positivamente associada com inflação alta.

Em relação à possível causalidade entre inflação e independência do banco central, considera-se que essa via seja de mão-dupla. É muito provável que menos independência contribua para inflações mais elevadas, mas inflações elevadas podem também contribuir para bancos centrais mais independentes via pressões políticas visando o combate da inflação, dificultando a influência do governo na política monetária. Em estudo mais recente, Arnone et al (2007) afirmam que um banco central que passe a ter uma completa autonomia, as chances de uma inflação baixa ser mantida aumentam em torno de 50%.

Atualmente não mais existe questionamento relevante sobre o mandato da autoridade monetária para decidir e implementar a política monetária sem interferência (BLINDER 2010). Resultados empíricos sustentam que a independência da política monetária produz não apenas menos inflação como também desempenho macroeconômico superior – menos e menor volatilidade de inflação sem maior volatilidade do PIB. Ademais, pesquisas apontaram que banqueiros centrais e economistas consideram a independência dos bancos centrais como a segunda mais importante maneira de se estabelecer e manter a credibilidade (BLINDER 2000).[21]

10.3.1. Evidencias para países Emergentes

No tocante aos países emergentes, os estudos são mais escassos e, mesmo os que enfocam países emergentes, vários autores não encontraram nenhuma relação significativa entre inflação e a independência legal dos bancos centrais. Os autores consideram como principal explicação o fato de que nesses países a ordem legal não seja tão respeitada como nos países mais desenvolvidos. Essa explicação é reforçada pelo fato de que, quando se usa como critério de independência a rotatividade dos presidentes de bancos centrais, se obtém uma clara relação inversa entre inflação e a sua independência legal (Eijffinger e Haan, 1996).

Esses estudos chamam a atenção para a cautela devida com os índices utilizados para se medir a independência de bancos centrais, visto que as conclusões de muitos estudos podem ser válidas apenas para o índice utilizado.

O estudo de Arnone et al (2007) enfoca exatamente os países emergentes e em desenvolvimento. Esse estudo argumenta que o aumento no grau de autonomia dos BCs nesses países entre 1992 e 2003 foi um dos responsáveis pela significativa queda da inflação durante esse período, visto que essa maior autonomia permitiu uma redução do financiamento dos déficits fiscais do governo.

10.4. ARGUMENTOS PRÓ E CONTRA UM BANCO CENTRAL AUTÔNOMO

É possível afirmar que um banco central autônomo, por não estar sujeito a pressões políticas, tem mais condições de zelar pela estabilidade da moeda. Além disso, um banco central autônomo conta com maior apoio externo, pela sua maior capacidade de preservar e desenvolver os mercados financeiros. Para o cidadão comum, a autonomia pode significar garantia contra excessos do poder executivo.

Os argumentos contrários à autonomia de um banco central partem do princípio de que é desejável diluir a responsabilidade pela condução da política econômica. Além disso, qualquer instituição livre do controle político é necessariamente antidemocrática. Outro argumento considera que a existência de um conselho ou comitê que conjugasse a atuação dos diferentes órgãos e poderes evitaria conflito de competências. Do ponto de vista econômico, considera-se também que, pelo seu caráter normativo, a política de um banco central com muito poder introduz flutuações cíclicas indesejáveis. Considera-se também que pode ocorrer “personificação excessiva” com a concentração do poder no dirigente do banco central.

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[1] No Brasil o BCB tem como principal objetivo atingir a meta de inflação estabelecida pelo Ministro da Fazenda, Ministro do Planejamento e Presidente do BCB no Conselho Monetário Nacional (CMN).

[2] Quanto o Banco Central decide tornar mais rigorosa a regulação, aumentar compulsórios e taxas, intensificar a supervisão ou até liquidar IFs, quase sempre precisa atuar contra o que o setor financeiro gostaria que fosse feito. Também, quando o diagnóstico do BC é mais apurado que o prognóstico do “Mercado” (por exemplo, para a inflação) ou quando precisa atuar contraciclicamente ou no enfrentamento de “bolhas”, pode e deve tomar decisões diferentes das expectativas desse “Mercado” até para ajudar a formatar outras expectativas.

[3] A título de exemplo, apenas hipotético, no Brasil, caso o governo eleito considere a ação do BCB muito rigorosa, bastaria o Ministro da Fazenda e o Ministro do Planejamento votarem no CMN pela alteração da meta de inflação que o BCB tem de perseguir (teriam 2 dos 3 votos do CMN).

[4] BLINDER, ALAN S. Bancos centrais: teoria e prática. São Paulo. Editora 34. 1999.

[5] No caso do BCE, suas atribuições estão definidas em um protocolo anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia.

[6] SADDI, JAIRO. O poder e o cofre: repensando o Banco Central. São Paulo. Textonovo, 1997.

[7] O BCRA (Banco Central de la Republica Argentina), embora possua elevado grau de autonomia assegurado por Lei, exemplifica essa possibilidade. Em 2010, a presidente da República Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, protagonizou um conflito com o presidente do BC argentino, Hernán Martín Pérez Redrado. Por este ter se recusado a permitir que as reservas internacionais do país fossem utilizadas em um fundo (Fondo del Bicentenario) para pagar juros da dívida – havia um trâmite legal não cumprido pelo decreto do Fondo ademais de interpretações constitucionais de a gestão das reservas ser competência do Legislativo – foi destituído da presidência do BCRA; restituído ao posto pela Justiça. Então, houve pressões distintas, com aprovações emergenciais de Leis que permitiriam à presidente da República demitir o presidente do BCRA e processos judiciais acusando o presidente do BCRA de “descumprir deveres de funcionário público e por má conduta”. Ao final, Martin Redrado foi forçado a se demitir.

[8] MOSER-BOEHM, PAUL. The relationship between the central bank and the government. BIS. 2007.

[9] Objetivos pouco claros, muitas vezes conflitantes e sem definição de prioridades.

[10] LYBEK, TONNY. Central Bank Autonomy, Accountability, and Governance: Conceptual Framework. #2257103 v3 – Central bank autonomy accountability and governance--Write-up for Presentation at LEG 2004 Seminar. IMF. August 18, 2004.

[11] ARNONE, M; LAURENS, B.J.; SEGALOTTO, J-F. The Measurement of Central Bank Autonomy: Survey of Models, Indicators, and Empirical Evidence. IMF WP/06/227. IMF. 2006.

[12] ARNONE, M; LAURENS, B.J.; SEGALOTTO, J-F. Measures of Central Bank Autonomy: Empirical Evidence for OECD, Developing, and Emerging Market Economies. IMF WP/06/228. IMF. 2006.

[13] ARNONE, M; LAURENS, B.J.; SEGALOTTO, J-F; SOMMER, MARTIN. Central Bank Autonomy: Lessons from Global Trends. IMF WP/07/88. IMF. 2007.

[14] Orçamento com as despesas necessárias ao funcionamento do BCB, incluindo os gastos com pessoal, encargos sociais, material de consumo etc.

[15] Orçamento que compreende as receitas e despesas decorrentes das atividades exercidas pelo BCB como Autoridade Monetária, tais como a negociação de títulos públicos federais, a emissão de Swaps, a aplicação das reservas internacionais, o relacionamento com o Tesouro Nacional e a contabilidade dos fundos e programas administrados pelo Banco Central – Proagro, Reserva Monetária, Redi-BC e Faspe.

[16] O resultado consolida a posição final do Orçamento Organizacional com o do Orçamento Operacional.

[17] Desde 2003 o Tesouro vem pagando semestralmente resultados negativos do balanço do BCB.

[18] Na Nova Zelândia, país pioneiro na adoção de um sistema de metas de inflação, a Legislação que inicialmente estabelecia que os eventuais descumprimentos das metas seriam punidos com a prisão do presidente do Banco Central, atualmente estabelece como punição o desconto no salário do presidente do BC.

[19] Quanto o Banco Central decide tornar mais rigorosa a regulação, aumentar compulsórios e taxas, intensificar a supervisão ou até liquidar IFs, quase sempre precisa atuar contra o que o setor financeiro gostaria que fosse feito. Também, quando o diagnóstico do BC é mais apurado que o prognóstico do “Mercado” (por exemplo, para a inflação) ou quando precisa atuar contraciclicamente ou no enfrentamento de “bolhas”, pode e deve tomar decisões diferentes das expectativas desse “Mercado” até para ajudar a formatar outras expectativas.

[20] EIJFFINGER, S.C.W., M. VAN ROOIJ, AND E. SCHALING. “Central Bank Autonomy: A Paneldata Approach,” Public Choice, Vol. 89, 1996.

[21] Nas referidas pesquisas, a primeira maneira de se estabelecer e manter a credibilidade é a proibição de financiar ao Governo.

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